İptal Davası Açma Sebepleri Nelerdir?
İdarenin, yürüttüğü idari faaliyetler nedeniyle gerçekleştirdiği işlem ve eylemlerden kaynaklanan hukuki uyuşmazlıkların çözüme kavuşturulması amacıyla açılan davalar idari davalardır.
2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. Maddesinde idari dava türleri;
- İptal Davaları,
- Tam Yargı Davaları,
- İdari Sözleşmelerden Kaynaklanan Davalar Şeklinde düzenlenmiştir.
Anayasa’nın 125. Maddesinde, idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu ve idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı karşılamakla yükümlü olduğu hüküm altına alınmıştır.
Anayasada yer alan bu ifadelerle, idarenin kamu faaliyetlerini yürütürken her türlü işlem ve eylemlerinde hukuka aykırı ve keyfi davranışlardan uzak durması amaçlanmıştır.
Bununla beraber Anayasanın bu hükmü, idarenin hukuka aykırı görülen her türlü eylem ve işlemlerinin iptali talebiyle açılan iptal davalarının ve bu eylem ve işlemler nedeniyle uğranılan zararın tazmini talebiyle açılan tam yargı davalarının yasal dayanağını oluşturmaktadır.
İdari dava türlerinden ilki olarak düzenlenen idari işlemlerin iptali davası ve iptal davaları hakkındaki tüm detaylar işbu makalemizin konusunu oluşturmaktadır.
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2/1.a maddesinde iptal davaları; “İdari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar…” şeklinde tanımlanmıştır.
Buradan hareketle, idari yargıda idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar şeklinde tanımlayabileceğimiz iptal davaları, idarenin hukuka uygun davranmasını sağlayarak hukuk devleti ilkesinin gerektirdiği şekilde davranmasının önemli yollarından biridir.
İptal davaları; idari işlem ve eylemler hakkında hukuka uygunluk denetimin yapıldığı fakat hiçbir surette yerindelik denetiminin yapılmadığı, yalnızca idari işlemde hukuka aykırılık olup olmadığının incelenmesine yönelik nesnel(objektif) bir dava türüdür.
İdari işlemlere karşı iptal davası; işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu açısından hukuka aykırı olmaları halinde açılabilir.
Hukuka aykırı işlemler şu şekilde tespit edilir:
Yetki Bakımından Hukuka Aykırı İdari İşlemler:
İdari makamlar, kanunun açıkça yetki vermediği bir idari işlemi yapamazlar. İdare hukukunda idarenin “yetkisizliği” asıl, yetkisi ise istisna olarak kabul edilir. Yetkisiz bir idari makam tarafından yapılan idari işlemin daha sonra yetkili makam tarafından kabul edilmiş olması dahi, hukuka aykırı idari işleme hukukilik kazandırmaz.
İdari işlemlerin yetki bakımından hukuka aykırılığı tespit edilirken şu hususlara dikkat edilmelidir. Her idari birimin yetkisi bir coğrafi alan ile sınırlıdır.
İdarenin yetkili olduğu yer dışında kalan alanlarda işlem yapması mümkün değildir. Örneğin, A belediyesi B belediyesinin sınırları içinde kalan bir yerde çevre düzenlemesi yapamaz.
Örneğin, A şehrinde görevli olan bir polis memurunun geçici olarak B şehrinde yaptığı görev nedeniyle disiplin suçu işlediği iddia edildiğinde; B Şehri Polis İl Disiplin Kurulu disiplin cezası vermeye yetkili değildir.
Çünkü, polis memuru B Şehri İl Emniyet Müdürlüğü’nün kadrosundadır. Disiplin cezası vermeye yetkili yer B Şehri Polis İl Disiplin Kurulu’dur.
Bazı durumlarda idari kurumun işlem yapma yetkisi, belli bir zaman dilimi ile sınırlandırılmıştır.
İlgili idare işlem yapma yetkisini belirlenen sürede kullanmadığı takdirde, yapılan işlem hukuka aykırı hale gelir. İdari işlemler ast üstün; üst de astın yetkisine giren bir işlemi yapamaz.
Her ne kadar üstün astı denetleme ve yönlendirme yetkisi varsa da onun yerine geçerek işlem yapamaz.
Örneğin, kaymakam valinin yetkisine giren bir işlem tesis edemeyeceği gibi, vali de kaymakam yerine geçecek biçimde onun yetkisine giren bir konuda işlem yapamaz.
Bir idari merci başka bir idari merciin yetkisine giren bir konuda işlem yapamayacağı gibi, aynı idari mercinin bir organı da başka bir organının sahip olduğu yetkiyi kullanarak işlem yapamaz.
Örneğin, imar müdürlüğü, belediye encümenine ait olan imar uygulaması yapma yetkisini kullanarak arazide imar uygulaması yapamaz.
Usulde paralellik ilkesi gereği, bir idari işlemi hangi kurum yapmışsa işlemde değişiklik yapma, kaldırma veya geri alma yetkisi de o kuruma aittir. İşlemde değişiklik yapılırken veya geri alınırken bu ilkeye uyulmaması işlemin iptali nedenidir.
Örneğin, atanması bir bakanlık tarafından yapılan bir memurun görevine valilikçe son verilmesi halinde işlem yetki bakımından hukuka aykırıdır. İdarenin yetki alanına girmeyen yasama veya yargı yetkisi kapsamında olan bir konuda idare işlem yapılması hukuka aykırıdır.
Örneğin, vergi koyma ve miktarını belirleme yetkisi yasama organına aittir, idare bu konuyla ilgili idari işlem tesis edemez. İdarenin kanun ile düzenlenmesi gereken bir konuda yönetmelik, genelge, tüzük gibi düzenleyici işlemler yapma yetkisi yoktur.
Örneğin, Adalet Bakanlığı ceza yargılaması usulü ile ilgili kurallar koyamaz. Çünkü, ceza yargılaması 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu ile yapılmaktadır. İdare hukukunda kamu hizmetlerinin kesintisiz ve düzenli yerine getirilebilmesi için, imza devri veya vekalet verme yönteminin kullanılması kabul edilmektedir.
Ancak, imza yetkisinin devri veya vekalet verme işleminin devri için yasada açık hüküm bulunmalıdır. Yasada açık hüküm olmadan yapılan imza yetkisi devri veya vekalet işlemine dayanarak yapılan tüm idari işlemler hukuka aykırıdır. Türkiye’de imza yetkisinin devri veya vekalet verme “OLUR” şeklinde bir işlemle yapılmaktadır.
Şekil Bakımından Hukuka Aykırı İdari İşlem:
Tüm idari işlemler belirli biçim şartlarına uyarak tesis edilirler. İdari işlemin hukuki geçerlilik kazanabilmesi için yasa, tüzük yönetmelik gibi mevzuatta öngörülen biçim koşullarına uygun yapılması gerekir. İdari işlem yapılırken ön bir karar alınması veya bir görüş alınması gerekiyorsa, bu aşama atlanarak yapılan işlem hukuka aykırı hale gelir.
Örneğin, üniversiteye araştırma görevlisi kadrosu için başvuran akademisyenin talebi, ilgili anabilim dalının görüşü alınmadan reddedilmişse, yapılan işlem hukuka aykırı olup iptal edilmesi gerekir.
İdari işlem tesis edilmeden önce, işlemden etkilenecek kişinin savunmasının alınması şartı varsa, mutlaka savunma alınarak karar verilmelidir.
Örneğin, memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında savunma hakkı tanınmadan disiplin cezası verilemez (Anayasa m.129).
Bu kurala aykırı bir biçimde savunma alınmadan disiplin cezası verilen memur hakkındaki işlem iptal edilir.
Sebep Yönünden Hukuka Aykırı İdari İşlem:
İdari işlemlerde sebep; idarenin, idari işlemi yapma gerekçesi, idari işlemi yaparken hangi kamusal hizmet veya gerekliliği göz önüne alarak işlem yaptığıdır. İşlem takdir yetkisinin kullanımına dayalı olsa bile sebepsiz yapılamaz.
Çünkü, sebebi olmayan idari işlemin kamu yararına olup olmadığı denetlenemez. İdari işlemin dayandığı sebep hukuka ve idarenin açıkladığı sebepler gerçeğe aykırı ise idari mahkemeler işlemin iptali kararı verir.
Örneğin, bir gösteri yürüyüşüne katılan memurun gözaltına alındığının öğrenilmesi üzerine, idare tarafından “politik faaliyetlere katılmak” sebebiyle görevine son verilmesi halinde, idari işlemin sebep unsur yönünden hukuka aykırı olmasına yol açar.
Çünkü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda ve yönetmeliklerde memuriyetten çıkarılma nedenleri arasında “politik faaliyetlere katılmak” gibi genel bir neden mevcut değildir.
Konu Nedeniyle Hukuka Aykırı İdari İşlem:
İdari işlemin konusu; o idari işlemin meydana getireceği hukuki neticedir. Örneğin, kamulaştırma işleminin konusu, bir kimseye ait gayrimenkul mülkiyetinin bedeli karşılığında idareye geçirilmesidir. Konu bakımından hukuka aykırılık, esasa ilişkin hukuk kuralının yanlış veya eksik uygulanması ile ortaya çıkar. İdare, bazı durumlarda açık olan hukuk kurallarını yerine getirmek istemez.
Örneğin, İstanbul’daki bazı belediyeler yürütmenin durdurulması kararlarını ya eksik yerine getirmekte ya da hiç yerine getirmemektedirler. Bu gibi durumlarda yapılan işlem konu bakımından hukuka aykırıdır. Kanuni dayanağı olmadan idari işlemlerle kişilere ek sorumluluklar getirilemez.
Örneğin, marketlere belli miktarda mal stoku bulundurma zorunluluğu getiren belediyenin işlemi konu bakımından hukuka aykırıdır.
İdare, kanunun açıkça yasakladığı konularda idari karar alarak işlem yapamaz.
Örneğin, herhangi bir Bakanlık bünyesindeki memurların siyasi parti üyeliğine izin verilmesine karar veremez.
Belli kesimler veya belli durumda olan kişiler için çıkarılan kurallar genişletilerek, kıyas yoluyla benzer durumda olanlara veya başkalarına uygulanamaz.
Aksi takdirde, idari işlem konu bakımından hukuka aykırı hale gelir. Örneğin, muhasebe bürolarının kat mülkiyetine tabi yerlerde faaliyet göstermesine ilişkin esasları düzenleyen kurallar genişleterek avukat ofislerine uygulanamaz.
Amaç Yönünden Hukuka Aykırı İdari İşlem:
İdare hukukunda tüm idari işlemelerin genel amacı “kamu yararı” olarak ifade edilir. Ancak, kanunlar bu genel amacın dışında özel bazı amaçlar için de idari işlem tesis edilmesini gerektirebilir.
İster genel amaçla isterse kanunun öngördüğü özel amaçla yapılmış olsun, tüm idari işlemlerin amaç bakımından hukuka uygun yapılması gerekir.
Kamu yararı genel amacına veya o işlem için kanunla belirlenmiş özel amaca aykırı yapılan işlemler, amaç yönünden hukuka aykırı idari işlem olarak kabul edilir.
Özellikle belirtelim ki, işlemin amaç yönünden hukuka aykırı olduğunun davacı tarafından ileri sürülmesi gerekir.
Aksi takdirde, idari mahkemeler işlemin amaç yönünden hukuka aykırı olup olmadığını değerlendirme konusu yapmaz.
İptal davasının özellikleri
1.İdari yargının yetkisi
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2/2. Maddesinde; idari yargı yetkisinin, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olduğu, idari mahkemelerin, yerindelik denetimi yapamayacakları, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemeyeceği düzenlenmiştir.
2.İptal davasının konusu
İptal davasının konusunu; idari makamların yürüttükleri kamu faaliyetleri dolayısıyla sahip olduğu kamu gücüne dayanarak tek taraflı irade ile tesis edilen icrai nitelikteki işlemler oluşturur.
İYUK’un 14/3-d. Maddesi gereğince dava konusu işlemin, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı ilk inceleme sırasında mahkeme tarafından ele alınır. İlk incelemeden sonra dava konusu işlemin kanuna aykırı nitelikte olduğu yani icrai nitelikte olmadığı tespit edilirse İYUK’un 15/b. Maddesi gereğince dava reddedilir.
3. İptal davasında idari işlemin iptali talep edilebilir.
İdari işlem veya eylemin hukuka aykırı olması nedeniyle açılan iptal davasında yalnızca dava konusu idari işlemin iptali istenebilir. Dolayısıyla İYUK’un 2/b. maddesi gereğince, idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan zarar görenler açacakları tam yargı davasıyla zararın tazmini talebinde bulunabilirler.
4. Taleple bağlılık ilkesi geçerlidir
Bir idari işlemin, idari yargı mercilerince hukuka uyarlığının denetlenebilmesi için, anılan işlem dolayısıyla menfaati ihlal edilenler tarafından iptal davasına konu edilmiş olması gerekmektedir. İdari yargı mercilerinin, dava konusu edilmeyen bir işlemi re’sen iptal etme yetkisi bulunmamaktadır. Usul hukukunun en temel ilkelerinden ve İdare Hukukunun yerleşik içtihatlarından biri olan “taleple bağlılık” ilkesi uyarınca, İdari Yargı mercilerinde açılan davalarda; İdare Mahkemelerinin, davacının istemi ile bağlı olduğu, istemi genişletecek veya daraltacak biçimde karar verilemeyeceği açıktır.
5. Menfaat ihlali şartı aranır
İptal davasının açılabilmesi için davacının objektif dava ehliyetinin (HMK ve TMK’ya göre fiil ehliyetine sahip olmak) yanında sübjektif dava ehliyeti olarak nitelendirilen “Menfaat İhlali” şartının varlığı gerekir. Danıştay’ın çeşitli kararlarından hareketle; kişisel, güncel ve meşru bir menfaatin bulunması halinde şartın varlığı kabul edilir. İptal davasında, dava konusu işlemin davacının menfaatini ihlal ettiğinin tespiti davanın esasının incelenmesine geçilebilmesinin ön şartıdır. Danıştay 8. Dairesi’nin 2020/3616 K. sayılı ve 17.9.20 tarihli bir kararında menfaat ihlali şartı hakkında; “İdari işlemin iptalinin istenilebilmesi için, davacının menfaatinin ihlâl edilmiş olması gerekir.
Yargı kararlarında ve öğretide “menfaat”, davacı ile iptalini istediği idarî işlem arasındaki bağı, ilgiyi anlatır. Bu bakımdan, idarî işlem ile dâva açan kişi arasında meşru, güncel, ciddi maddi ve/veya manevi bir ilişki söz konusu ise, dâvada menfaat bağı bulunduğu kabul edilmelidir. İdari işlemlerle ilgisi bulunmayan kişilerin dava açması sonucu, idarenin devamlı dava tehdidi altında kalmaması ve idarenin işleyişinin olumsuz yönde etkilenmemesi bakımından, dava ehliyeti için aranan “menfaat ihlali” koşulu, her olaya özgü irdelenmeli ve dava konusu işlemin davacıyı etkilemiş olması idarî yargıda menfaat ihlâlinin varlığı için yeterli sayılmalıdır. Her olay ve davada, menfaat ihlalinin gerçekleşip gerçekleşmediğinin takdiri de yargı mercilerine bırakılmıştır.” Şeklinde hüküm kurulmuştur.
6. İptal kararları geçmişe etkilidir
İdari yargı yerinde süresi içinde açılan dava ile iptal edilen idari işlemler, tesis edildikleri (yapıldıkları) tarihten itibaren doğurdukları tüm sonuçlarıyla beraber hukuk dünyasından silinmiş olur. Dolayısıyla iptal kararları geçmişe yönelik ve etkilidir. Bu durum Danıştay’ın bir kararında şöyle ifade edilmiştir: “Hukuka aykırı bulunan idari işlemler hakkında verilen iptal kararları, varlıklarını hukuka uygunluk karinesinden yararlanmak suretiyle sürdüren idari işlemleri, tesis edildikleri tarihe kadar geriye yürür şekilde ortadan kaldırırlar. Dolayısıyla, dava konusu edilen idari işleme bağlı olan diğer işlemler de ortadan kalkar. İptal kararının bu özelliği, dava konusu idari tasarruftan önceki hukuki durumun sağlanması gereğinden kaynaklanmaktadır. Bir başka ifadeyle, iptal kararları, iptal edilmiş olan idari işlemi hukuk aleminde hiç doğmamış hale getirmektedir.” (Danıştay 13D. 2015/3513 e.)
7. İptal kararları genele etkilidir
İptal davasında hukuka aykırı bulunarak iptal edilen bir idari işlem, tesis edildiği tarihe kadar geriye yürür şekilde ortadan kalkar. Yani iptal edilmiş bir idari işlem hukuk dünyasında hiç doğmamış kabul edilir. Bununla beraber, objektif niteliğe sahip olan iptal davaları sonucunda verilen iptal kararları genele etkili olduğundan yalnızca davacı değil herkes faydalanır.
8. İptal davalarında re’sen araştırma ilkesi geçerlidir
2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 20. maddesiyle belirlenen re’sen araştırma yetkisine istinaden, idari yargı makamları, uyuşmazlık konusu olayın hukuki nitelendirilmesini yapmak, uygulanacak hukuk kuralını belirlemek ve sonuçta hukuki çözüme ulaşmak yönlerinden tam bir yetkiye sahip oldukları gibi olayın maddi yönünü belirleme noktasında da her türlü inceleme ve araştırmayı da kendiliklerinden yapabilir, tarafların hiç değinmedikleri olayları ve maddi unsurları araştırmaya yönelebilirler.
İdari yargı makamları, iddia ve savunmalarda ortaya konulan maddi olayın gerçek niteliğinin saptanması için tarafların iddia ve savunmaları ile yetinmeyerek gerçeğe uygun olup olmadığını serbestçe araştırmak, maddi delil ve bulguların toplanması ve uyuşmazlığın çözümü için gerekli her türlü inceleme, bilgi edinme ve araştırma yollarını tüketmekle yükümlüdür. (Danıştay 7.Dairesi’nin 25/04/2019 T. E. 2018/1165, K. 2019/3043)
9. Husumet
İdari yargı yerlerinde açılan davalarda husumetin kimlere yöneltileceği 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası’nda gösterilmiş olup adı geçen yasadaki düzenlemeler gereğince idari yargı yerlerinde ancak ilgili idare kurumu dava edilebilir, gerçek kişiler aleyhine idare mahkemelerinde dava açılamayacağından gerçek kişiler hakkındaki davalara idari yargı yerinde değil adli yargı yerinde bakılır. İptal davalarında husumet genellikle dava konusu işlemi tesis eden idaredir. İYUK’un 15/1-c. Maddesine göre, “davanın hasım gösterilmeden veya yanlış hasım gösterilerek açılması halinde, dava dilekçesinin tespit edilecek gerçek hasma tebliğine” karar verilir.
İdari işlemin icrai nitelikte olması zorunluluğu
İptal davasına konu yapılacak idari işlemin, kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olması gerekmektedir. Bir idari işlemin kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem sayılabilmesi; hukuk düzeninde varlık kazanabilmesi için bir başka idari makamın onayına ihtiyaç göstermeksizin hukuk düzeninde değişiklikler meydana getirebilmesine bağlı bulunmaktadır.
İlgililerin hukuki durumları üzerinde etki yaparak, ilgililer için yeni hukuki durumlar doğuran, ilgililerin mevcut hukuki durumlarını değiştiren veya ortadan kaldıran işlemler, icrai nitelik taşıyan işlemlerdir. İdarenin belirli konulardaki görüşlerini açıkladığı işlemlerde olduğu gibi, muhataplarının hukuki durumları üzerinde etkide bulunmayan işlemler ise, icrai işlemler değildir.
İptal davasına konu edilemeyecek idari işlemler
idari işleme hazırlık niteliğindeki işlemler (vergi inceleme raporu, takdir komisyonu raporları vs.), bilgi verici-açıklayıcı işlemler, nihai karar öncesi kurumlardan alınan görüşler, öneriler ve idarenin iç işleyişine yönelik işlemler ilgililerin hukuk düzeninde bir değişiklik yapmadığından yani icrai nitelik taşımadıklarından iptal davasına konu olamazlar.
Danıştay 6. Dairesi 2020/8413 K. sayılı ve 30.9.20 tarihli kararında, Uşak Belediye Meclisinin hazırlık işlemi niteliğinde olan bir kararının idari davaya konu olamayacağı hakkında; “Dava konusu Uşak Belediye Meclisinin 17/11/2014 günlü, 2014/750 Sayılı kararı, Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin 5. maddesi kapsamında Bakanlıktan riskli alan tespit talebinde bulunulmasına ilişkin davalı Uşak Belediyesinin hazırlık işlemi niteliğinde bir kararı olduğu, doğuracağı hukuki ve fiili sonuçlar dikkate alındığında, idari davaya konu olabilecek icrai bir işlem niteliğinde olmadığı, kesin ve yürütülebilir nitelikte bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu durumda; dava konusu işlemin, idari davaya konu edilebilecek, hukuk düzeninde değişiklik yapan, ilgililerin hukukunu etkileyen, kesin ve yürütülmesi gerekli bir işlem olmadığı sonucuna varıldığından, İdare Mahkemesince, incelenmeksizin ret kararı verilmesi gerekirken, işin esası hakkında karar verilmesinde hukuki isabet görülmemiştir.” Şeklinde hüküm kurmuştur.
İdari işlemin iptali kararı kesinleşmeden uygulanır mı?
İYUK 28/1 maddesine göre “Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez. ” denilmektedir. Buna göre mahkeme kararının kesinleşmesi beklenmeden kararın uygulamaya konulması gerekmektedir.
İdari işlemin iptali geriye yürür mü?
İptal kararı sonucunda idari işlem yapıldığı ilk tarihten itibaren ortadan kalkar. İptal Kararları geriye yürümekte ve böylece idari işlem baştan itibaren hiç yapılmamış sayılmaktadır.
İdari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi nedir?
Sonradan çıkan kanun, kural olarak yürürlüğünden önceki olaylara ve ilişkilere uygulanmaz.” Yeni yürürlüğe giren kanunlar için kabul edilen geriye yürümezlik esası, idare hukuku alanında da “idari işlemlerin geriye yürümezliği” ilkesi olarak kabul görmektedir.
